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【转】矿产资源分类分区分级管理的中微观思考
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【转】矿产资源分类分区分级管理的中微观思考

作者:佚名 来源:转载 更新时间:2014-9-10 8:59:21 阅读次数:50

    随着时代的变迁,矿产资源分类分级管理已经出现了一些不适应时代的情况,而分区管理作为矿产资源管理的一种创新形式,能否发挥其优越性,还有待时间和实践的考量。

    一、矿产资源分类分区分级的中观管理思考

    (一)强化矿产资源规划的指导作用

    传统矿产资源管理忽视矿产资源规划和矿产开发规划。矿产资源分散开采、化小开采、分层设计矿山企业的现象严重,场所健康安全事故多发、生态环境破坏严重,少数企业囤积矿产资源并趋向资源垄断、国家缺乏投放市场的资源,市场因资源垄断壁垒而阻止竞争和扰乱秩序。出现此类现象时,便被迫从末端花大力气进行全国性的整合运动,于是出现了全国运动式的矿业权整合,整合中也曾出现国进民退大吃小小吃大情况,矿产资源储量没有在矿业权整合中真正得到更多的增加,并且,更多的增长的可能是储量泡沫,矿产资源管理也并没有因矿业权整合而减少更多的工作量,管理效率提高得也不是很明显,但矿产资源浪费现象的确有所改观。矿业权整合造成巨大的社会成本,其主要原因就是市场失灵时缺乏矿产资源规划和矿产开发规划的事先调控。

    矿产资源规划要充分利用全国矿产资源潜力评价、储量利用现状调查、矿业权实地核查,以及基础性地质矿产工作的最新成果,以编制和实施矿业权设置方案和年度投放计划为抓手,确定矿业权的投放区域、投放数量、出让时序和出让方式,合理部署矿产资源勘查开发布局,改变目前矿业权审批中随到随批的被动局面,提高矿业权审批决策的科学性。按照先易后难的原则,对无风险和低风险的矿产,编制矿业权设置方案,形成矿业权投放空间布局和投放时序的科学部署;对高风险的矿产,切实加强基础工作,分步骤、分阶段编制完成矿业权设置方案,逐步建立矿产资源合理开发布局的长效机制。一些矿产资源富集区已经被其它规划列入其它用途,从而为矿产资源规划实施带来了更多麻烦,矿产资源规划与其它规划相协调、相衔接问题,至今仍没有得到解决。矿产资源规划在很多地方成为了名副其实的墙上挂画,这个问题不能得到解决,那么分区管理很难找到实施的可能性。

    我国矿产资源规划制度安排中,多元化、多层级的结构使规划体系的功能及其相应的目标体系复杂化,协调、衔接、一体化的难度增加,条块分割的可能性加大;而各规划功能定位的不清则使这一隐患成为现实,无规划、规划冲突、各自为政以及规划的权威性低、难执行等问题突出,结构布局优化、环境保护、矿地复垦等矿产资源规划体系的重大目标被虚置。明确矿产资源规划的功能定位、优化矿产资源规划的目标体系是提高矿产资源规划有效性的必要条件。细化规划分区提高规划可操作性显得非常重要。

    (二)强化部控省批、加强监督管理;试点部控区批、区监管

    一些地方为了规避部的审批,故意将大矿化整为零分割出让,造成大矿小开,一矿多开,开发布局不合理,不利于整装勘查、开采和统一管理。对于国务院240241号令中规定由部审批发证的34个重要矿种,除了石油、天然气、煤层气和放射性矿产仍由部审批发证外,其它按照煤炭审批制度改革试点思路推进,即部通过审批矿业权设置方案和年度投放计划、批前备案、统一配号等措施综合监管,省厅负责具体审批发证;其它矿种按现行规定执行,省厅通过矿业权设置方案和年度投放计划等方式对市县矿业权审批进行调控。根据管理需要和国家需要,部可动态调整34个矿种的审批权限。按照煤炭审批制度改革试点的思路,可以选择12个区,这个不是东部、中部、西部、东北4个地区,而是4个地区中的1个主体功能区,进行部控区批、区监管试点,将审批权和监管权整体下放,前提是必须有成型的区域组织机构区域管理制度。最好是选择在一个省份的主体功能区进行封闭试验,比如柴达木循环经济试验区。

    (三)在《矿产资源法》修改中,进一步明确矿业权登记效力

    随着《不动产登记条例》的尽快出台和不动产登记制度的开始实施,矿产资源能否纳入不动产登记之列也成为一个热点问题。矿业权的取得、转让、抵押等均涉及行政审批和登记两个核心环节,理清二者的关系,明确矿业权登记的效力十分重要。一是矿业权登记的效力。矿业权的取得究竟以取得勘查许可证或采矿许可证为准,还是以矿业权用益物权登记为准?从现有矿产资源法律法规、规章及政策性文件来看,并没有找到相关明确矿业权登记效力的明确内容。从而给执行带来不少麻烦,这也是出现寻租行为的一个重要环节。

    (四)细化矿产资源分级和分区管理制度

    现行矿产资源法规定,国务院矿产资源主管部门负责跨省级行政区域的、领海及我国管辖的其它海域的、外商投资的,以及34种关系国计民生的重要矿产的审批登记;省级国土资源主管部门负责34种重要矿产之外的储量规模为中型以上的矿产,以及国务院矿产资源主管部门授权的矿产的审批登记。省、市、县级矿产资源主管部门的其它采矿权审批登记权限由所在的省级人大常委会制定的地方性法规加以规定。2005年,为进一步规范探矿权、采矿权审批登记管理,国家对国务院国土资源主管部门和授权省级国土资源主管部门的审批、颁发勘查许可证、采矿许可证,包括外商投资勘查、开采矿产资源的审批登记权限进行了调整。

    微观上的矿产资源分区,包括重点开发区、限制开发区、禁止开发区和鼓励开发区,分国家级重点开发区、限制开发区、禁止开发区和鼓励开发区和地方级重点开发区、限制开发区、禁止开发区和鼓励开发区。关系国计民生的战略性矿产资源储量级别为大型或超大型的富集区或者有重大远景的高风险矿产资源勘查区,主要是大型或超大型整装勘查区,列为国家级,根据不同时代和自然条件,规划为国家重点开发区、限制开发区、禁止开发区。除列为国家级矿区之外,其它具有重要价值的矿区,列为地方级矿区,可以规划为地方重点开发区、限制开发区、禁止开发区和鼓励开发区。从法律法规上,对国家级矿区和地方级矿区进行相关规制。

    二、矿产资源分类分区分级的微观管理思考

    (一)矿业权管理

    1.加大矿业权调控力度,防止矿业经济大起大落

    1强化矿产资源规划、整装勘查区建设规划、节约与综合利用基地建设规划、矿区总体规划的作用,规范矿产资源勘查开发秩序,加强矿山基本建设管理,调控各矿种生产开发布局和建设规模,防止矿业产能过剩。加强规划队伍建设,适时对规划进行滚动调整,从源头上防止矿业经济大起大落。

    2认真清理和检查矿山在建项目,坚决停止建设不符合产业政策、规划和规避审核的违规建设项目,遏制低水平重复建设。

    3严格矿山生产能力管理,严禁超能力、超强度组织生产。

    4密切关注矿产资源开发生产、投资和市场供求形势变化,及时发现和解决带有苗头性、倾向性的问题,采取有效的应对措施,引导企业按照市场需求组织生产。

    2.继续推进矿业权整合,加快产业结构调整

    1加快各矿种大基地建设,培育发展大集团。以建设大型矿业基地为契机,优化各矿种开发布局。依托大型矿业基地建设,有计划地培育和发展大型矿业企业集团,提高各矿种生产集中度。提高各矿种规模化和集约化开发水平,促进矿产资源的节约和高效开采。

    2努力做好矿山整顿关闭工作。进一步做好整顿关闭不符合安全生产条件、非法矿山的工作,淘汰浪费和破坏资源、污染环境、不符合产业政策的落后生产能力。

    3要抓紧制定资源整合的具体政策,协调各方利益关系。从资源、环境、安全3个方面制定资源整合、小矿山联合改造和整顿关闭矿山的具体方案和标准,深入落实矿山整顿关闭工作。

    (二)矿区建设

    1.大力推广矿区资源开发利用的循环经济模式

    矿产开采发展循环经济主要从减量化再利用入手。减量化方面:一是减少采矿过程的废石出坑(井)量,减少废石堆放对土地的占用和污染;二是通过提高回采率,降低损失率,达到减少资源消耗和延长矿山寿命的目的:三是减少消耗,主要是炸药、雷管和钢材消耗等。再利用方面:一是将废石回填采空区或坑道,使废石得到再利用;二是排土场的复垦,复垦的排土场可以种植树木和植物,使土地得到再利用;三是采空区的复垦,复垦的采空区可以进行种植或养殖。

    2.区域矿山建设

    “区域矿山的创建,将为改变粗放的小矿开采模式、转变经济增长方式增添更多活力,从整体上提高矿区的采掘机械化和采矿工艺技术的水平,扩大全区生产规模,促进矿产资源的高效利用,大幅提高矿区的经营效益。而构建区域矿山是一个复杂的系统工程,需要产、学、研相结合,靠科学技术支撑。区域矿山是解决矿产资源纵向利益均衡的有效手段。这里的纵向利益指为优化矿产资源开采秩序和实现矿业开发利用的长期均衡,由可耗竭资源产品创造的收益在政府、矿业企业等直接相关利益群体和生态环境、属地居民等间接相关利益群体间流动。创建区域矿山的关键技术包括以下几个层面:一是科学合理的资源配置。在资源整合的基础上统一规划、设计矿山生产系统,进行采选产能的合理配置,实现众多小矿体的集约化开采和矿集区内集约化选矿。二是高效快速的物流技术。区域矿山的运输要求高效快捷物流技术,以提高生产人员的工时利用率,提升整体运输能力,降低运输成本。三是集约化的采矿技术。在区域矿山整体规划的生产系统的基础上,应大力发展和应用高效的集约化采矿技术,提升整体采矿技术水平,实现矿产资源的集约化开采。四是基于信息化的现代化生产管理。区域矿山基于信息化的现代化生产管理应全面开展信息化、数字化矿山建设。

    3.和谐矿区建设

    矿产资源开发利益共享和谐,更具体的表述就是矿产资源开发与当地居民利益关系和谐。事实上,矿产资源开发过程中的利益关系一直是资源富集区经济社会发展中最敏感、最引人关注的关系,也是利益矛盾最集中、最尖锐的关系。矿区居民作为资源开发重要的经济活动主体和利益主体,其参与开发过程的主要资源或要素是人力资源和劳动。也只有人力资源的广泛动员和最大限度的充分就业,才能使绝大部分社会成员获得直接的物质利益,进而实现其经济利益。因此,在进行矿产资源开发的过程中,在吸收劳动力就业时,应有计划地吸收部分当地矿区的居民,同时吸收和培养一部分当地的管理人员和工程技术人员,使他们有机会参与到矿产资源的开发活动中来,进而获得矿产资源开发的直接物质利益。

    (三)加强对市场信息的调研、监测、分析和预测,为企业做好服务工作

    一是对矿产资源勘查开发行业运行情况按月、季度、年度进行定期跟踪研究,发现存在的问题及时与企业和相关部门沟通。二是对各下游行业的需求情况及趋势、上游行业的供给情况进行调研,指导矿山企业的生产。三是对关系到行业发展的重点和热点问题进行专项调研,为企业提供准确、及时的信息。

    (四)充分发挥协会在行业自律方面的作用

    充分发挥行业协会的作用,完善行业自律机制。继续为行业发展营造良好的外部环境;要适应不动产登记制度,发挥行业协会的中介作用,逐步加强矿产资源登记;促进矿产资源勘查开发科技进步;加强矿山安全生产基础与保障政策研究。

    (五)完善外商投资矿业的产业政策,促进外资参与矿业结构调整

    产业政策上更加注重结构调整,提高行业技术水平。在外资政策上重点防止外资控制特种、稀有、战略性矿种勘探、开发,防止形成局部垄断,也避免由于外资操纵导致特种、稀有、战略性矿种总以萝卜价出口。

    (六)加快推进企业科技进步,提高科技进步对矿产资源勘查开发企业发展的贡献率

借鉴国内外矿业公司的先进经验,形成以大型矿业企业为主体,高等院校、科研实体为依托的技术创新体系;建立企业技术开发中心,提高研发费用在勘查开发投资中的比例;加大技术改造投资,采用先进适用技术,提高矿山安全系统保障能力,增强企业核心竞争力。

    (七)优化企业资源配置,积极参与兼并重组或组件大型企业集团,通过产业集中提高竞争力

    市场经济发达国家的经验表明,降低管理和销售费用的有效办法是企业重组。世界矿产资源开发生产发达的国家都有一家或者数家占有垄断或控制地位的大公司。以煤炭为例,根据安监总局的统计数据,2007年我国最大的10家煤炭生产企业的产量总和约占当年国内煤炭总产量的25.6%。与之形成鲜明对比的是,美国1家大型私营煤炭公司煤炭年产量在2亿吨以上,约占美国煤炭总产量的18%左右;俄罗斯1家大公司产煤2.50亿吨,占全国95%;印度1家大公司产煤2.40亿吨,占全国77%

    (八)组建企业专门机构,加强对世界矿产资源市场动态和国内矿产资源进出口政策的研究

    世界经济发展的非均衡性、不定期的波动以及世界政治局势的动荡,必然会导致世界矿产品市场经常处于波动状态。我们有必要充分了解目前世界各国矿产资源分布情况、相关政策等,从而为矿产品进出口企业提供世界经济信息和世界矿产品市场行情,以便进出口矿产品企业更好地把握世界矿产品市场。要开拓世界矿产品市场,需要我们深入研究矿产品进出口大国的生产、销售及进出口政策,以便制定我们的矿产品进出口竞争策略,提高企业国际竞争力。